현 소선거구제 '승자독식' 부작용

다양한 표심 공정하게 반영 한계

거대 양당 공고해져 '기득권 정치'

독일 연방의회 총의석수 '7-9명'

여성 . 청년 등 '진입장벽' 낮춰야

여야는 10월24일 정치개혁특별위원회(정개특위) 첫 번째 회의를 열고 상임위원장에 정의당 심상정 의원(경기고양갑/3선)을 만장일치로 선출했다. 정개특위는 지난 7월26일 국회본회의에서 구성안이 통과되었으나 민주당과 자유한국당의 극한 대립으로 3개월여를 허비하다 이날 가까스로 출범했다.

정개특위는 선거구 획정과 같은 제한적인 범위를 넘어 정당별 연동형비례대표제 도입 등 1988년 제13대 국회에서 채택된 소선거구제를 근본적으로 개정할 계획이다. 현행 소선거구제는 1987년 대통령 직선제 개헌으로 1노 3김이 대결한 지역구도의 산물이다. 3김 시대를 주도한 당시 YS, DJ, JP는 각각 부산경남, 호남, 충청을 장악하고 소선거구제와 득표율에 따라 비례대표의원을 배정하는 선거방식을 채택하였다.

20대 국회에서 선거제도가 완전히 바뀐다면 소선거구제는 30여년 만에 퇴장하게 된다. 그동안 언론에서 선거제도 개편에 관한 보도는 많았으나 아직 다수의 유권자는 무엇이 핵심 쟁점인지 명확하게 인식하지 못하고 있다. 선거제도 개편의 필요성은 소선거구제가 갖는 승자독식 방법으로는 다양한 유권자의 이해를 더 이상 공정하게 반영할 수 없다는 점에서도 꾸준히 제기되어 왔다.

국민은 지금까지 후보 선택 이유가 사표 방지 심리와 지역감정이 주를 이루어 거대 양당이 공천한 후보 중 한명을 선택하는 소극적 투표 행태를 되풀이 해왔다. 각 정당의 후보들은 한 목소리로 국민을 위한다고 말하지만 이것만큼 무책임한 주장도 없다. 국민의 구성원은 매우 다양하고 정치, 경제, 문화, 사회적 이해관계가 상충된다. 중산층과 서민을 위한 정당과 후보라는 주장도 공허하기는 마찬가지다. 정치 지형상 가장 오른쪽에 위치한 자유한국당이 표방하는 대표적 의제가 ‘중산층과 서민’이다. 명백한 허구이며, 기만이다. 민주당도 마찬가지다. 진보정당을 자임 하지만 본질은 자유주의 온건보수정당이다. 다만 두 당의 가장 큰 차이는 민주당은 ‘대북평화노선’을 실천하고자 노력하고 있으며, 자유한국당은 한미동맹과 안보를 앞세워 ‘대북강경노선’을 걷고 있다는 점이다. 양당은 어떤 주장을 하던지 간에 남북문제를 제외한 다른 분야에서는 강령적으로 확실한 차별이 없다. 자유한국당을 온건하게 표현하면 “친미경제자유주의를 민주주의라고 굳게 믿고 있는 강경보수 우파정당”이다. 자유주의와 경제자유주의는 엄연히 다르다. 두 당의 정체성을 적확하게 표현하면 자유주의와 민주공화정을 민주당은 지향한다고 볼 수 있다. 자유한국당은 형식적 민주공화정과 자유경제주의(자유민주주의와 시장경제, 즉 신자유주의 노선)를 금과옥조로 삼고 있다 보는 게 타당하다. 진보정당은 정의당이 유일하다. 바른미래당은 중도보수를 표방한다. 민주평화당은 자신들의 뿌리가 호남이기 때문에 진보라고 착각하고 있는 지역당이다.

선거제도 협상의 가장 큰 난관은 의원 정수의 증원 문제다. 현행 헌법은 국회의원수를 300인 이내로 명시하고 있다. 중대선거구, (지역별)정당명부제 도입요건을 충족시키자면 의원 정수를 대폭 상향하는 것만이 유일한 해결책이다. 결국 선거제도 개혁은 개헌이 뒷받침 되어야 실마리를 풀 수 있다.

정개특위가 모델로 하고 있는 독일연방의회를 참고하면 법정 정수는 598명이나 실제는 초과 의석과 보정 의석으로 인해 대부분 의원 정수를 초과해 왔다. 현재 제19대 연방의회는 111석의 초과-보정의석이 발생하였다. 앙겔라 메르겔 연방총리가 4연임하며 이끌고 있는 연방의회의 총의석수는 709석이다. 이중 3개 정당이 연정을 구성하고 있는 여당은 399석(기독교민주연합 200 바이에른기독교사회연합 46 독일사회민주당 153)이며, 야당은 310석으로 극우 정당인 ‘독일을 위한 대안’ 92석을 필두로 자유민주당80, 좌파당69, 녹색당(동맹90)67, 무소속 2석이다. 독일은 철저하게 다당제로 운영되고 있으면서도 연정을 통해 정책을 조율하며, 다양한 정치스펙트럼을 담아내고 있다. 유권자에게 4년 주기의 선거에서 자신이 지지하는 정당과 후보에 소신 투표를 할 수 있는 선택의 폭이 보장된다.

독일은 정당명부 투표, 석패율제 등의 촘촘한 선거보완책으로 사표를 최소화 하고 있다. 독일연방공화국은 2017년 기준 인구 8300여만 명이다. 인구 11만 여명에 1명의 연방의원을 선출하는 셈이다. 독일을 모델로 하면 450명의 의원정수를 목표로 해도 무리는 아니다. 17대 독일연방의회 여성의원 비율은 32.8%로 기민/기사련 20.1%, 사회민주당 38.4%, 좌파당 52.6%, 녹색당 54.4%이다. 보수 정당보다 진보 좌파 정당의 여성의원 비율이 월등하게 높은 것이 특징이다. 일본의 국민대의기관인 중의원(하원)은 1996년 중선거구제를 폐지하고 소선거구제와 비례대표 병립제를 채택, 지역구선출300, 비례200, 총 500명의 의원정수를 두었으나 선거 때마다 선거구를 조정하여 현재는 465명(지역289, 비례176)이다. 제국의회 귀족원(추밀원)을 대신하여 설치된 상원격인 참의원은 현재242명(지역146, 비례96)으로 구성되어 있다. 중선거구제를 폐지하고 소선거구를 채택한 결과 일본은 전통적인 진보정당인 사회당과 공산당이 몰락하고 자민당 독주의 급격한 우경화가 되었다. 일본이 돌이킬 수 없을 만큼(불가역적인) 극우화의 길로 접어들게 된 가장 큰 이유는 초고령 사회와 젊은 층의 정치 불신이 핵심적인 배경이다.

미합중국 연방의회는 국민대표인 하원438석, 주정부대표인 상원100석, 총538명의 연방의원으로 구성된 양원제이다. 양원제를 채택하고 있는 대부분의 선진민주주의 국가들은 하원이 국민을 대표하여 실질적 권한을 행사하나 미국은 상원이 우월적 지위에 있다. 이는 50개의 독립헌법을 가진 주가 모여 연방을 구성한 합중국이라는 특징에 기인한다. 미국의 선거제도는 1표라도 많이 득표한 후보가 당선되는 승자독식의 선거제도이며, 비례대표는 없다. 오늘날 미국이 허울뿐인 민주공화정을 표방하는 대표적인 민주주의 후퇴국가로 전락한 가장 큰 원인은 공화-민주 양당이 적대적 공생관계를 통해 뿌리 깊은 정치독점체제를 구축해온 결과다.

영국의 공식명칭은 ‘그레이트브리튼북아일렌드연합왕국’(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland), 약칭 연합왕국(United Kingdom/UK)이다. 영국은 입헌군주제를 채택한 엄연한 왕정연합국가이면서 의원내각제와 대의민주주의를 채택한 이중구조를 갖고 있다. 연합왕국은 국왕을 정점으로 잉글랜드 스코틀랜드 웨일스 북아일랜드 4개국 연합체제이다. 현재의 연합왕국은 1707년 스코틀랜드, 1800년 북아일랜드를 차례로 합병하여 1801년 완성되었다. 각 국가는 별도의 의회가 있고 연합왕국의회는 서민원(하원) 650명과 귀족원(상원/세습의원과 국왕이 임명한 의원)으로 구성되며 하원 다수당 대표가 내각총리를 맡아 정부를 구성한다. 국정의 실질적 권한과 책임은 총리로 대표되는 내각이 행사하나 큰 틀에서는 의회(하원)가 갖고 있으며 상원은 법안을 개정하는 등 제한된 권한을 행사할 수 있다.

영연방 53개국의 국가원수이기도한 국왕은 통합의 상징이자 연합 왕국의 최상위에 위치한 유일무이한 권위의 정점이자 국교인 성공회 수장이다. 하원은 전원 주민 선출의 소선거구제를 채택하고 있다. 주요 정당은 보수당, 노동당, 자유당, 스코틀랜드독립당이지만 1945년 ‘클리블랜드 애틀리’가 이끄는 노동당이 단독 과반수로 집권한 이후 보수-노동 양당이 번갈아 내각을 구성해 왔다. UK의 인구는 6300여만 명으로 인구 10만여 명당 1명의 의원을 뽑는 셈이다.

현존하는 나라 중 민주주의와 복지제체의 성취가 가장 높은 스칸디나비아 4국(스웨덴 노르웨이 핀란드 덴마크)중 민주공화정을 채택하고 있는 나라는 핀란드공화국이 유일하다. 나머지 3국은 입헌군주제를 채택하고 있는 왕국이다. 북유럽 4개국 의회는 비례대표, 여성, 청년국회의원의 비율이 대다수인 것이 특징이며 의원특권은 기대할 수 없고 장시간 격무에 시달려야 하는 힘든 직업이 정치인이다.

핀란드는 대통령이 국가수반, 총리가 내각(행정)수반을 담당하는 의원내각제이며 국회의원의 임기는 4년 단원제, 15개 선거구에서 개방형 비례대표제로 국회의원을 선출한다. 핀란드 인구는 550만여 명이다.

스웨덴은 입헌군주제 왕국으로 임기 4년 349명의 의원 전원을 비례대표제로 선출한다. 스웨덴 인구는 1000만여 명으로 북유럽 4국 중 가장 큰 나라다. 노르웨이(인구 520여만) 역시 왕국이다. 4년 임기의 의원정수 169명을 16개 대선거구에서 비례대표로 선출하며 단원제 의회다. 150명은 정당명부제로 선출하고, 19명은 보정용 의석으로 선출한다. 2% 득표정당까지 의석을 배정한다. 덴마크도 왕국(인구 570여만)이다. 단원제를 채택하고 있으며, 4년 임기 179명의 국회의원을 선출한다. 175명은 본토, 그린란드와 페로제도에서 각각 2명씩 선출한다. 135명은 10개의 대선거구에서 선출하고, 40명(그린란드, 페로제도 제외)은 정당명부득표에 대한 보정으로 추가 선출한다.

북유럽 4개국 선거제도의 특징은 철저한 정당투표, 비례대표제, 대선거구제가 정착되었다는 점이다. 국회의원의 정수는 약간의 편차는 있으나 대략 3만~4만의 유권자당 1명의 의원을 선출하고 있다.

스웨덴은 1934년 국왕이 총리를 지명하는 제도에서 의회에서 다수당 대표를 선출하는 방식으로 전환된 후 사회민주당이 압도적 승리를 거두며 장기집권 해왔다. 자유주의 보수정당의 집권기간은 불과 12년이다. 오늘날 북유럽의 사회복지체제제를 최초로 정착시킨 스웨덴사회민주당은 사실상 사회주의노선을 걷는 진짜 좌파정당이다. 다른 3개국은 히틀러의 침공으로 1945년까지 보수우파정당이 득세하다 독일 제3제국 패망 이후 사회/사민주의 좌파정당이 주도해 오고 있다. 북유럽 4국 중 히틀러가 침공하지 못한 나라는 스웨덴이 유일하다. 이들 나라들은 20세기에는 형식적이나마 양원제를 채택하다 21세기 들어 약간의 시차를 두고 단원제 의회를 채택했다. 이는 국왕과 귀족, 자본가 연합의 기득권체제가 형해화 되었다는 것을 의미한다. 북유럽 4개국이 여성 정치인과 20대 청년의원의 비율이 압도적으로 높은 것은 정당 정치와 의회 정치가 제도적으로 완전하게 정착되었다는 것을 입증하는 것이다. 유럽선진국의 정치사는 철저하게 경제 사회적 이해에 따른 계급 계층 성별의 투쟁과 타협의 과정을 압축적으로 농축해온 것이다. 정개특위는 이점을 참고하여 진정성 있게 북유럽의 선거제도를 상당부분 도입해주기 바란다.

북유럽4개국의 국회의원과 장차관은 노동자 평균임금의 1.5배 수준의 급여를 받고 의원사무실을 3~4명이 함께 쓴다. 더욱이 한 두명 최소 인원의 보좌진 도움을 받으며 일한다. 이러한 배경에는 확고한 정치 의식과 소년 시절부터 수련하고 습득한 실무 능력이 결합된 결과이다. 그들이 불철주야 공부하면서 임무를 열정적으로 수행하는 것은 슈퍼맨이어서가 아니라 정당의 조직적인 지원이 그만큼 뒷받침된다는 반증이다. 특히 의원수를 인구 3~4만 명당 1인으로 다소 여유 있게 뽑는 것도 유의미한 대목이다.

이번 정기국회 국정감사의 수훈갑은 누가 뭐래도 민주당 박용진 의원(서울 강북을)이다. 그는 1971년 생으로 1990년 대학에 입학했다. 올해 47세의 초선인 박 의원은 2000년 15대 총선에 29세의 나이로 민주노동당 후보로 출마, 3위로 낙선(13.3% 득표)한 이후 2008년 진보신당 후보로 재출마, 다시 실패(11.8%득표)했다. 이후 야권통합과정에서 민주당에 합류한 그는 마침내 20대 총선에서 압도적으로 당선되었다. 박 의원은 노동운동에 투신, 3번의 옥고를 치렀고 병역도 현역으로 입영, 병장 만기전역 했다. 이런저런 이유로 병역을 미필한 다수의 정치인과 확실히 차별되는 이력을 그는 가졌다. 박 의원이 사립유치원비리를 밝혀낸 바탕에는 대학시절부터 정치적으로 단련된 결과다. 박용진 의원의 예를 든 이유는 정치는 뜻을 품고 스스로를 단련한 사람만이 감당할 수 있는 영역이기 때문이다. 그와 같은 국회의원을 뽑을 수만 있다면 의원정수 500인으로 늘린다 해도 나는 찬성이다. 정개특위가 넘어야 할 가장 높은 벽은 의원정수를 시대에 맞게 증원하는 것이다. 국회는 특권을 모두 내려놓고 대국민 설득에 나서길 바란다. 언론의 진지한 현실인식과 진심어린 충정도 필요하다. 선거제도개편은 개헌이 담보되어야 하며 의원정수를 대폭 확대하는 것이 핵심이다. 혁명적 발상과 대전환이 요구되는 이유다.<용인신문 - 김종경 발행인>